EUROPA EM CRISE

Pacto fiscal de 'Merkozy' tem mais problemas do que respostas
Thomas Darnstädt - Der Spiegel
Euro começou a circular, em 2002, com o acordo entre as nações que abandonavam suas próprias moedas para adotar um símbolo comum
O novo pacto fiscal que foi acertado na cúpula da UE da semana passada visa supostamente ajudar a Europa a sair da crise da dívida. Mas ele representa um remendo espinhoso de dúvidas políticas e legais. Até agora, o governo da chanceler Angela Merkel adotou uma abordagem pegar ou largar em seus esforços de resgate ao euro. Com o novo pacto, isso provavelmente mudará.
A cúpula da União Europeia da semana passada criou mais problemas do que resolveu. Ao concordarem em entrar em um pacto fiscal que endurecerá o controle sobre os orçamentos nacionais e imporá sanções automáticas contra os infratores do déficit, os chefes de Estado e governo que compõem o Conselho Europeu abandonaram o terreno sólido da lei da UE e entraram em um território legal não mapeado.
Com o primeiro-ministro do Reino Unido, David Cameron, não disposto a se juntar aos demais países membros da UE na modificação do Tratado de Lisboa, para permitir uma maior influência de Bruxelas sobre os orçamentos dos países membros, os demais participantes da cúpula concordaram em aderir totalmente ao novo tratado, um que não contará com o Reino Unido. As negociações em torno desse “tratado dos 17 e mais”, que incluirá todos os países dentro da zona do euro e os outros membros dispostos da UE, supostamente serão concluídas em março.
Aqueles que assinarem o tratado se comprometeriam a manter seus próprios orçamentos em ordem, com um déficit estrutural máximo de 0,5% do produto interno bruto por ano e os chamados “freios de dívida” ancorados nas Constituições nacionais para corrigir automaticamente quaisquer violações do limite. Aqueles que assinarem também aceitariam se submeter a um duro mecanismo de sanções caso seus orçamentos saiam de controle, com a Comissão Europeia encarregada de impor penas duras ao Estado que violar os termos do pacto –a menos que uma maioria qualificada de países membros da UE apoie transformar em exceção algum caso particular. Em troca, os países em crise que requisitassem um resgate pela UE seriam obrigados a submeter seus orçamentos nacionais a Bruxelas para aprovação.
Mas isso tudo é possível? Uma maioria dos Estados da UE abandonaria um tratado comum e concordaria em algo novo? David Cameron, não mais parte do novo clube, declarou que não aceita a decisão dos outros Estados membros e prosseguirá sozinho, mas os demais no continente não pareceram perturbados. Esta não é a primeira vez que os países membros da UE acertam tratados especiais que não são assinados por todos os membros. O Acordo de Schengen, por exemplo, que removeu os controles de fronteira entre a maioria, mas não todos os países da UE, foi outro caso em que Londres se recusou em participar. E o exemplo da Carta Social Europeia oferece prova de que a decisão de optar por ficar de fora não precisa ser permanente. Esse tratado também foi adotado originalmente sem a participação do Reino Unido, mas foi posteriormente sancionado pelo ex-premier britânico, Tony Blair.
Uma solução longe de ideal
Na opinião de Christian Calliess, professor de lei europeia da Universidade Livre de Berlim, essas “adições” aos tratados europeus podem não ser a “solução ideal”, mas são “uma forma viável” de promover o avanço do projeto europeu. O problema é que essas adições não se apoiam em uma base legal firme, um fato que pode vir dramaticamente à tona quando surgem desacordos. O que aconteceria, por exemplo, se um país se recusasse a aceitar as penas da comissão para déficit, tendo como base o fato dessas medidas não estarem estipuladas no Tratado de Lisboa? O fato de o país ter assinado o tratado mais rígido dos 17 e mais seria suficiente para a aplicação das penas?
Um conflito como esse toca em um problema que persegue a UE há anos: qual é mais poderosa, a lei da UE ou a lei internacional? Acordos entre países individuais, como um tratado dos 17 e mais, podem mudar a lei da UE? Se a resposta for negativa, um acordo como o acertado na última sexta-feira, na cúpula da UE, permanece sendo basicamente nada mais que uma declaração não vinculante de intenção por parte dos países da zona do euro e os demais participantes voluntários.
A grande pergunta da Europa –se acordos que se desviam dos tratados oficiais da UE podem ser vinculantes– recebeu um claro “não” da Comissão Europeia. Não há nenhuma surpresa aí. Antes da cúpula, juristas da UE alertaram a Alemanha de que Angela Merkel não deveria contar em ser capaz de estabelecer um tratado separado caso o Reino Unido se recusasse em participar.
Mesmo assim, aqueles versados na lei europeia veem o assunto de modo diferente. “Há exemplos de acordos legais especiais entre os países membros da UE ao longo de toda a história da integração europeia, até e incluindo os fundos de resgate do euro”, diz Calliess, o professor de Berlim. “Não há motivo para impedir um acordo e ao menos os 17 Estados e outros se compromentem com ele. Neste aspecto, não se trata nem mesmo de uma questão de precedência da lei da UE em relação aos tratados adotados segundo a lei internacional”, ele diz.
Quem tem direito de opinar?
O desacordo em torno da importância de acordos especiais como este continua quando se trata da questão sobre se a Comissão Europeia, o braço executivo da UE, pode ficar encarregado de fiscalizar o cumprimento dos acordos internacionais fora do escopo da lei da UE. O que aconteceria se Bruxelas adotasse a posição de que esses tratados são assunto apenas de Angela Merkel ou Nicolas Sarkozy, mas não da UE como um todo? E o que aconteceria se a Comissão se recusasse a aprovar medidas contra os infratores do déficit e, digamos, a Alemanha levasse a questão ao Tribunal Europeu de Justiça? O tribunal rejeitaria o caso, argumentando não ter jurisdição sobre esses acordos especiais?
E que papel o Parlamento Europeu deveria exercer na negociação do tratado planejado dos 17 e mais? Essa questão foi levantada na terça-feira, quando membros do corpo legislativo se manifestaram sobre os acordos acertados na cúpula da semana passada. Os membros do Parlamento Europeu são responsáveis pela criação da lei comum europeia para todos os 27 países membros. Eles realmente devem ser acionados a serviço de grupos individuais de países membros, como uma espécie de Parlamento especial respondendo diretamente a “Merkozy”? Martin Schulz, líder da bancada dos social-democratas no Parlamento Europeu, aponta que o acordo do Conselho seria descrito mais precisamente como “17 e mais e mais”. O Parlamento Europeu, ele diz, precisa ser incluído nas negociações do tratado juntamente com os países da zona do euro e outros países participantes.
Isso seria bem-vindo se concedesse legitimidade democrática adicional a um tratado internacional. Mas o que aconteceria então aos membros britânicos do Parlamento Europeu? Eles teriam que deixar o plenário durante as negociações? Por que não, dizem alguns familiarizados com a democracia europeia. Os membros do Parlamento Europeu, eles apontam, representam tanto os cidadãos da Europa como um todo quanto os cidadãos de seus próprios países. Nessa segunda função, ao menos, os representantes britânicos não teriam lugar nessas negociações.
A esta altura, os cidadãos da Europa desistiriam de tentar entender seus distantes representantes na UE. Independente de sua nacionalidade, eles levariam suas mãos à cabeça diante das brigas e acordos opacos que caracterizam a política europeia. A conclusão inevitável deles? São todos loucos em Bruxelas.
Um sério problema constitucional
Se as decisões acertadas na cúpula da semana passada realmente representam um progresso em termos da unidade europeia pode parecer uma pergunta acadêmica agora, no auge da crise financeira. Na Alemanha, entretanto, elas representam um sério problema em termos de lei constitucional. Segundo a Constituição alemã, se esse tratado especial for de fato “um assunto relacionado à União Europeia”, então ambas as casas legislativas da Alemanha –o Parlamento, ou Bundestag, e o Bundesrat, que representa os Estados da federação– têm o direito de opinar. Nesse caso, se Angela Merkel esperava por uma rápida bala de prata para solucionar a crise do euro, então ela ficará decepcionada. De agora em diante, os Estados da Alemanha e todos os membros do Bundestag precisarão ser informados sobre os planos de Merkel e a opinião deles terá que ser levada em consideração durante as negociações de tratados. Seria uma situação que os gestores de crise na chancelaria alemã ficariam felizes em evitar.
Isso torna atraente para o governo alemão tratar o pacto precisamente como é, um acordo internacional comum que não tem nada a ver com a lei europeia. Neste caso, que é a situação normal, a Constituição alemã permite a tramitação rápida do processo: o tratado final precisa ser ratificado –ou não– pelo Bundestag depois de assinado, segundo o princípio de pegar ou largar. O Parlamento não teria direito de interferir no conteúdo do tratado.
Pegar ou largar: essa tem sido a abordagem preferida de Berlim até agora. O governo alemão não considerou nem o tratado para o fundo europeu de estabilização ou o existente Pacto Euro Mais (adotado em uma cúpula da UE em março de 2011) como sendo “assuntos relacionados à União Europeia”, no sentido da Constituição alemã. Ao fazê-lo, ele negou ao Bundestag qualquer opinião a respeito. O argumento é que esses assuntos não envolvem a lei europeia, mas sim acordos entre governos.
Mas o governo provavelmente procederá de modo diferente desta vez. Isso graças ao Partido Verde alemão. Os verdes fizeram objeção ao modo como Angela Merkel alienou o Bundestag com sua abordagem entre governos para gestão da crise do euro. Ele levou essas queixas ao Tribunal Constitucional Federal da Alemanha, exigindo o envolvimento do Bundestag desde o início. A decisão do tribunal deverá ser apresentada em breve e é provável que seja a favor do Partido Verde. Especialistas em lei europeia como Christian Calliess há muito defendem que o Bundestag deveria estar envolvido nesses tratados desde o início. Na verdade, ele argumenta, esses acordos entre governos de diferentes países da UE cada vez mais lidam com “questões de políticas domésticas europeias”. Nesse aspecto, o Bundestag precisa estar envolvido em um estágio inicial, da mesma forma que ocorreria com uma política doméstica alemã.
Os direitos sagrados do Bundestag
Enquanto isso, o próprio Bundestag é atormentado por preocupações totalmente diferentes. O presidente do Bundestag, Norbert Lammert, anunciou que está “analisando cuidadosamente possíveis problemas constitucionais” que poderiam surgir em consequência de um tratado que permite a interferência no mais sagrado dos direitos parlamentares –o direito de aprovar o orçamento nacional. Em uma recente decisão a respeito do fundo de resgate do euro, o Tribunal Constitucional Federal declarou que o Bundestag não pode abrir mão da responsabilidade pelas finanças da nação –nem mesmo para Bruxelas.
Mas se o tratado concede à Comissão Europeia poder para intervir nos orçamentos nacionais dos infratores do déficit, então nem mesmo o Tribunal Constitucional Federal poderia fazer objeção se o infrator em questão fosse a Alemanha. “Essas intervenções por si só não representariam uma violação da soberania nacional”, diz Frank Schorkopf, professor de lei europeia da Universidade de Göttingen, que é um perito em decisões do tribunal constitucional relacionadas a assuntos da UE. Calliess, o professor de Berlim, também argumenta que dar para Bruxelas o poder de supervisionar os orçamentos atenderia basicamente a uma meta reconhecida pelo próprio tribunal, em sua decisão de 1993 sobre o Tratado de Maastricht, como tendo status constitucional: a estabilidade da moeda comum.
De fato, especialistas em lei constitucional alemã estão mais preocupados com o plano, acertado na cúpula, de os países membros se comprometerem a incorporar em suas Constituições um “freio de dívida” com base nas diretrizes da Comissão, juntamente com um mecanismo automático que reverteria quaisquer violações do limite do déficit.
Ainda não se sabe precisamente como seria esse mecanismo antidívida. Uma possibilidade é que a Constituição do país definiria qualquer lei orçamentária nacional que crie um déficit grande demais como sendo parcialmente inválida. Seja qual for o caso, o freio de dívida que foi estabelecido na Constituição alemã por uma emenda em 2009 está longe de atender essas exigências. Daí o tratado 17 e mais poder forçar a Alemanha a finalmente incorporar um verdadeiro artigo de orçamento equilibrado em sua Constituição, em vez do modelo fraco atual.
O resultado seria um freio de dívida totalmente automático, irrevogável e inescapável, projetado segundo as mais recentes especificações de Bruxelas e ancorado na Constituição da Alemanha? Se “mais Europa” significar ter essa maravilhosa invenção de Bruxelas inserida na Constituição, então a maioria dos especialistas alemães concorda que seria inconstitucional.
Inconstitucional –mas ótima.
Tradução: George El Khouri Andolfato